房產稅變奏
接下來的房產稅試點擴圍，不應照搬滬渝兩地政策，須對方案做出修正;擴大稅基并按評估價計征，個人住房稅收體系方能發揮財產稅的功用
隨著試點擴展，個人住房房產稅改革近日再成各界關注焦點。
有消息稱，北京、南京、青島、深圳等地已上報方案，有望今年10月加入房產稅試點城市行列。但地方相關部門旋即予以否定。雖然試點擴圍尚無定論，但近期國務院常務會議及國務院批轉的有關改革通知中，均涉及房產稅問題，其作為下一步調控房價的儲備政策，被有關方面寄予厚望。
一位接近決策層的權威人士對《財經》記者表示，多地的房產稅試點方案的確有所討論，尚待決策層拿捏出臺時機，這一稅收政策的試點肯定要推向更大范圍，但具體的時間和方案選擇，目前有關各方意見尚待統一。
迄今，上海、重慶兩地試點征收個人住房房產稅已近兩年半，但從實際效果看，相關方案設計不盡合理，施行效果有限，爭議不少。
其中爭議最大之處在于，對于存量房與新房是否實施統一的政策。《財經》記者近期接觸的官學兩界人士普遍認為，接下來的試點擴圍，不應只是滬渝兩地方案的原樣照搬，而有必要對征稅方案做出修正，使房產稅能逐漸發揮出財產稅應有的功用。
從類型上看，房產稅是一種良性的地方政府稅種，具有收入穩定、課征容易、不易偷逃稅等優點。不過如果沒有較為完善的評估、征收、爭議處理以及民主參與機制，房產稅征收有可能產生不公平的結果。
而受制于中國長達十年的市場化房改結果，尤其是高房價困境，中國房產稅制改革目前面臨一定的阻力和困難，推動改革有賴于高層共識和政治決心。
地方態度松動
在中國稅改進程中，很少有像個人住房房產稅這樣的稅改項目，試點準備用了近十年，試點展開后又歷經兩年多時間，卻遲遲不擴圍。
改革進程的遲緩，與房產稅背后的巨大爭議直接相關。房產稅是否適合中國國情?土地公有制下能否再征房產稅?征稅后土地出讓金是否免繳?技術條件和征稅人員素質能否滿足征稅需求?房產稅的征稅目標到底是什么?諸如此類的問題爭議不斷。
2011年1月27日，上海、重慶兩地各自發出通知，要求從第二天起開征個人住房房產稅。試點突然而至，引發各界質疑。《房產稅暫行條例》依然明確居民非營業用房暫免征稅，但兩地卻按照地方政策開始對個人住房征稅，“下位法”顯然違反了“上位法”的規定。
兩地試點政策的核心內容是，上海對本市居民家庭新購第二套及以上、非本市居民新購住房，征收0.4%至0.6%的房產稅;重慶則對獨棟商品住宅、新購高檔住房和非本市居民新購的第二套及以上住房，一次性征收0.5%至1.2%的房產稅。為能使居民接受，兩地都規定了較低的稅率，并給予較大面積的免稅。
由于征稅范圍極小，兩年多時間里兩地所征的個人住房房產稅極為有限。
多年來，北京大學-林肯研究院城市發展與土地政策研究中心致力于中國房地產稅制的研究，還多次組織國稅總局財產稅示范項目的培訓以及實地考察。該研究中心主任滿燕云對《財經》記者表示，世界上100多個國家都征收保有環節的房產稅，中國擁有這么大的稅基卻不征稅，道理上說不過去。
從實際情況看，房產的價值增長，一部分是社會提供的基礎設施、公共服務、經濟發展、法律變革等公共因素影響所致，這部分增值屬于公共收益，應由政府公共部門代表社會通過稅費的形式獲得。
在滿燕云看來，中國推進個人住房房產稅改革面臨的阻力，主要來自三個方面。
首先是擁有多套房子的人，不管是按照房產套數免稅，還是按照面積免稅，一般擁有房產的人不用繳太多房產稅，而擁有大量住房的人就要繳很多稅，其中包括政府官員。他們不愿意被披露擁有多套房產。這些人擁有超乎一般人的話語權，因此在很大程度上阻礙了房產稅推行的步伐。
阻力也來自地方政府。一開始推行不可能征到太多稅，房產稅收入難以達到替代土地財政的規模。而且征稅成本高企，也令地方政府預感到得不償失。
第三種阻力則是房地產開發商，房產稅開征后房地產企業的盈利空間可能受到影響。
不過據記者了解，隨著最近兩年調控政策的堅持以及房地產市場的變化，地方政府的態度正悄然發生轉變，在土地財政事實上難以為繼的情況下，一些地方政府對房產稅的態度，開始變得積極。
在十八大召開之前將近兩年的試點時間里，地方政府對試點房產稅普遍缺乏積極性，對改革心存畏懼，擺出種種理由，指出其不可行。
財政部財科所所長賈康對《財經》記者分析說，十八大之前人事安排沒有到位，按照官場的潛規則，地方官員受到“多一事不如少一事”的思維影響，因此積極性不高。如今黨政人事安排早已妥當，改革方面又需要有所表現，一些開明的地方政府，態度開始轉向積極。
國務院發展研究中心研究員倪紅日表示，今年以來已有幾個地方政府向國研中心發出邀請，請他們趕赴當地結合實際情況研究如何征收房產稅。
“有人認為房產稅這條路不能走，又沒有更好的路，只能這樣走。”倪紅日表示，土地財政不可持續，征收房產稅是大勢所趨。那么多人占有那么多房子，不能始終拿不出手段進行管理。
早在2004年，國研中心就成立房產稅研究課題組，倪紅日是課題組成員之一。倪紅日說，房產稅肯定有不足之處，但只要稅制合理，利大于弊，就要從無到有地建立起來。香港面對200多萬的差餉(相當于個人住房房產稅)納稅人，最開始征收時也非常困難，后來逐漸變成良性循環。
國研中心房產稅制課題組另一位重要成員林家彬也認為，與此前強烈的反對意見相較，地方政府對房產稅認識正在逐漸改變。地方多年來高度依賴的土地財政如果還能延續此前火爆的勢頭，賣幾塊地就能得到豐厚的收入，地方政府就不屑于征收投入大但收入少的房產稅。
如今土地財政規模已降低，地方政府面臨一定的財政困難，債務水平相對又比較高，在這種情況下，地方政府比過去更有積極性探索房產稅試點。隨著時間的推移，新型房地產稅將會逐漸接棒成為地方政府的主體稅種。
民眾對房產稅的態度，也在發生著微妙而重要的變化。
國家統計局和北京大學-林肯研究院城市發展與土地政策研究中心此前聯合進行一項民意調查，調查對象包括北京、上海、深圳和成都四個城市共計2500戶家庭，涉及到房產稅的問題有三個：您是否支持征收房產稅?如果征收房產稅有助于降低房價，您是否支持征收?如果將房產稅收入用于城市公共設施建設和改善教育、醫療等公共服務，您是否支持征收?
調查結果顯示，第一個問題獲得40%左右的支持，第二個和第三個問題則分別得到65%和70%的支持。也就是說，征收房產稅并不像此前網絡輿論中評價的那樣遭到絕大多數人的質疑和反對，更多的家庭選擇了支持房產稅的征收。同時，如果房產稅征收有助于降低房價或者改善公共設施和服務等，那么會有更多的家庭支持征稅。
不過林家彬還認為，由于房產稅屬于直接稅，中國的老百姓多年來缺乏直接面對稅務機關繳納稅款的經驗，對個人住房房產稅的接受程度如何，有沒有可能出現大面積滯納的情況，有關方面對此有一定顧慮。
普遍征收挑戰
業界基本共識是，目前上海、重慶兩地的試點對推動房產稅改革起到一定作用，但實際效果又不能評價過高，試點擴圍需要對稅收進行優化。
林家彬對《財經》記者表示，目前中國的房地產稅制偏重在房產流通環節征稅，保有環節稅收缺位，對其進行改革就是要在保有環節征稅，同時大幅降低流通環節稅負。而這兩個地方的試點是保持原來的稅制不動，再增加新的稅負。原來的稅還照繳，房產稅試點等于是完全加上去的稅，于是只能設計為窄稅基、低稅率，試點效果有限。
更重要的是，滬渝兩地的試點并沒有觸及房產稅改革的兩個關鍵要素，即普遍征收和評估征稅，這是試點擴圍之前必須解決的重要問題。
從征稅稅基來看，目前上海的征稅方案不包括存量房產，重慶征稅的存量房產也只包括少量的獨棟別墅。這樣的方案設計盡管可以減小試點阻力，但由于絕大部分都是按照成交價格計稅，就使得個人住房房產稅含有流轉環節消費稅的特征。而按照財產稅的基本概念和國際通行做法，房產稅應該對存量房進行征稅，且每年征收一次。
目前對較大范圍的存量房征稅，還面臨不少問題。中央財經大學稅務學院副教授何楊認為，首先是存量房產權的多樣性，給房產稅稅基的確定帶來了難題。
以居民住宅為例，現在城鎮居民住宅產權分為商品房產權、經濟適用房產權、房改房產權、私有房屋產權等七類。如果以房屋交易價格作為稅基征稅，就會產生嚴重的不公平，但若采用市場價值評估方法，摸清每處房產的價值，可能要耗費大量的人力和物力，增加巨額的征管成本。
以間接稅為主的稅收征管模式也一時難以適應房產稅征稅方式的變化。對存量房每年征稅，需要稅務人員一家一戶上門征繳，不僅會增加大量成本，還可能產生抗稅。納稅人會關心和自己有類似住房的人繳多少稅、和自己相似收入的人繳多少稅，以及這些稅款是否用于公共服務。這些公平訴求需要政府信息公開透明，支出行為受到約束。
何楊還認為，存量住房中包含的土地出讓金，一部分是國家出讓一定期限土地使用權而獲得的地租，一部分是開發商基于土地升值預期而支付的溢價，一部分則是公共支出帶來的土地增值。第三部分的增值應該作為預征的房產稅予以扣除，但要準確區分這部分增值難度很大。
評估征稅準備
除拓寬稅基之外，計稅依據由房產交易價格改為評估價值是接下來試點的應有之義。
目前滬渝兩地的房產稅均以房產的原值或交易價格作為計稅依據，對于重慶作為存量房產的獨棟別墅，房產原值根本無法反映這些房產如今的真實價值。
作為財產稅，房產稅理應對存量房進行評估征稅，從技術角度講，目前已經不存在障礙。林家彬說，經過多年的準備，征稅基礎工作已經大體就緒。國家相關部門做了相應的技術準備，包括房地產的批量價值評估，房地產信息系統在各地基本建立，將房主和房產基本對應。
《財經》記者了解到，中國自2003年開始加快房地產稅評估的改革進程，并選擇北京、重慶、深圳、南京、丹東和寧夏吳忠市作為首批試點地區，開始研究批量評估房產價值的歷史，為房產稅按照房產評估值征收做技術上的準備。至今，房地產稅“空轉”評估在中國已經實行了整整十年。
而后幾年，試點地區又增加了河南省濮陽市、遼寧省大連市、陜西省以及福建省。目前，各個省至少有一個城市建立了計算機批量評估系統。在一些經濟比較發達的城市，政府相關部門也建立了土地數據庫、房產數據庫。至此，中國房產稅在技術層面已經具備了開征條件。
技術上走在前面的城市包括深圳和杭州等地，這兩地也被外界認為是試點率先擴圍的城市。
深圳在土地與房屋管理機構設置上具有綜合性強的特點，其規劃和國土資源委員會承擔了城市規劃、土地資源管理、房地產管理、測繪等多項職能，這樣的機構設置為房產稅的推行提供了良好的管理體制基礎。
在機構設置上，2007年深圳將市房地產估價中心與市房地產研究中心合并，成立了深圳市國土房產評估發展中心，直屬于規劃和國土資源委員會。
相比之下，杭州市具備開征房產稅條件有些“歪打正著”。
杭州從2006年開始建設房屋交易計稅價格評估管理系統，最初的目的是用于加強契稅的征管。該系統投入運行后取得了良好效果，這也是全國房地產批量評估系統在實際中的首次應用。雖然房地產稅對價值的評估要求與契稅不同，但是在基本方法和系統架構等方面是一致的。與深圳專門成立評估部門不同，杭州采取了將數據收集和系統建設外包的模式。
對房地產進行價值評估是開征房地產稅的前提，但目前各方對評估主體的確立還有不同意見。從全國多地來看，房地產批量評估技術已經較好地運用到契稅征管當中。
在評估機構設置上，大部分地區是地稅部門負責評估，將數據調查、模型建立、系統開放等工作外包給專業公司。成立獨立的法定機構專門負責評估的，只有深圳。
對此林家彬認為，不管是稅務部門、建設部系統還是第三方評估，評估后納稅人如果有異議如何處理，這個機制的建立更為關鍵。從很多發達國家的經驗來看，以征稅為目的的房產評估值一般都低于市場價值。
即使是獨立評估機構對房地產做出的科學評估，仍然可能與房地產的實際價值產生偏離，與納稅人的預期也常常出現差異。因此公正透明的爭議解決機制，是保證房產稅順利征收的必要配套制度。
滿燕云認為，本著漸進式推進的原則，可以先對工商業等已經征收房產稅的房地產類型按照評估價值征稅，再逐步推進到個人住房。而且有必要適時出臺房產稅評估法，做到有法可依。
賈康表示，個人住房房產稅改革的發展方向肯定是按照評估值征稅，而且各地目前已經引進了稅基評估的基本概念，評估技術也會越來越完善。對于稅基爭議的處理，國際通行的慣例是建立仲裁機制。
試點下一步
日前，央行研究局等有關部門的學者共同完成了一份關于土地制度改革的報告，報告提出房產稅的征收建議。
房產稅可選擇兩條改革路徑。一是新老劃斷，只對新購房產征稅。此方案法律風險較低，實施阻力較小，但可能保護既得利益者，也可能導致市場分割。二是對存量、增量房產統一征收房產稅。存量房產由此可能大量進入二級市場進行交易，有利于調控房價，也有利于防止市場分割。
報告提出，目前征收房產稅的時機已經成熟，改革試點要盡快擴大。另外，近三年內應該盡快推行的稅制改革中，應該包括房產稅。目前可以考慮允許不同地方選擇不同的方案進行試點，實踐中慢慢積累經驗，總結教訓，逐步優化趨同。
“上海、重慶的試點方案不具有推廣意義，接下來如果只是一個一個地區擴大試點，意義不大。”在林家彬看來，推動房產稅制改革更有利的方式是對目前房地產稅費進行整合，在保持整體稅負水平大體不變的前提下，推出新型的房地產稅制整體框架。
他還建議，應改變目前房地產稅種繁多、收費名目繁多的狀況，建立起稅種精干、政策目標與調控對象明確的房地產稅制體系，同時降低流通環節稅負。保有環節房產稅方面，應該設計統一的稅率范圍，允許地方政府在此范圍內自行選擇。
但賈康表示，考慮房產稅改革面臨的阻力，需要先行先試，通過增加試點逐漸突破，不能一下全面鋪開。
為更好地推行這項改革，林家彬建議進行大規模的宣傳，讓納稅人明白，并不是通過改革增加整體的稅負，而是要在整體稅負水平不變的前提下，改革房地產稅制。而且，房產稅的主要納稅人應該是高收入者，滿足基本居住需求的部分人不需要繳稅或只需繳很少的稅。
目前上海、重慶兩地均是以地方通知的形式在做房產稅試點，林家彬認為接下來有必要修訂相關法律法規，或者出臺新的房產稅條例。
接近財政部的相關人士表示，接下來的房產稅改革，需要把握好幾個方面。
在穩步擴大試點的同時啟動立法程序。要穩步擴大試點，如果沒有后續省市的跟進，不僅上海、重慶兩地繼續推動改革的壓力加大，而且不利于形成群體效應;另一方面，力求試點政策的多樣性，只有試行多樣性的政策，才能發現各種問題，選擇最優方案。試點的同時全國人大應啟動立法程序，制定房產稅法。
擴大征稅對象，將增量房和存量房都納入征稅范圍是房產稅改革的大方向。在這一大方向下要兼顧公平原則，保障居民的基本居住權，避免給普通居民帶來額外負擔，對首套房或一定人均標準之下的部分應予免稅，并盡可能將贍養負擔、按揭貸款等家庭狀況考慮在內。
存量房納入征稅范圍，意味著需要將私人房產信息公開，因此面臨的難度和阻力也較大。在房產登記制度、房產信息全國聯網建設、房地產評估系統及方法等基礎環節，需要把工作做細做實。
目前，個人住房房產稅改革的技術條件已基本成熟，房產稅擴圍宜早不宜遲。既然別無他途，這條路再難走也要走下去。
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