監(jiān)管博弈
PE究竟由誰監(jiān)管，一直是業(yè)界熱議的話題，而備案制度也被看作是監(jiān)管的一部分。
發(fā)改委原本只負責官辦PE的行政審批，即以渤海產(chǎn)業(yè)基金為首的諸多產(chǎn)業(yè)投資基金，其出資人或管理人以國有機構(gòu)為主。但隨著社保基金規(guī)定的出臺，越來越多的市場化PE主動到發(fā)改委備案。因為在發(fā)改委備案是獲得社保出資的前提。此外，對于風險投資來說，在發(fā)改委備案則可獲得國有股轉(zhuǎn)持豁免等優(yōu)待。此外，全國性的行業(yè)協(xié)會，多是發(fā)改委牽頭設立。
然而，2009年，發(fā)改委向國務院遞交《股權(quán)投資基金管理辦法》時，卻因證監(jiān)會提出異議而擱淺。發(fā)改委轉(zhuǎn)而將自己原本就有PE備案制度化，出臺《通知》。“這不涉及新的行政許可，無需國務院審批。”接近發(fā)改委的知情人士表示。
但《通知》出臺前幾經(jīng)修改，無論措辭還是條款都慎之又慎，如在文件中并未提到“基金”二字，也沒有給出“股權(quán)投資企業(yè)”的定義。“從名稱來看，這一文件效力最多是一個部門規(guī)章；《基金法》是其上位法，效力肯定要高一些。”PE界一位資深律師提出。
目前，《基金法》正在緊鑼密鼓的修訂，計劃是在春節(jié)后即將進入各部門審議階段。負責該法修訂的牽頭人全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈表示，新《基金法》將把私募股權(quán)投資基金的監(jiān)管涵蓋進去。2010年年底，證監(jiān)會召開閉門理論研討會議，召集國內(nèi)有經(jīng)驗的律師、專家仔細研究海內(nèi)外對PE監(jiān)管的經(jīng)驗。
發(fā)改委有關人士則認為，《通知》和基金法并不沖突。此前，吳曉靈亦告訴本刊記者，基金法規(guī)定的只是監(jiān)管的原則，比如規(guī)范合格投資人和私募、公募的界限，而不會明確具體由哪個監(jiān)管部門監(jiān)管，“這要由國務院盡早決定。”
上述資深律師分析認為：“證監(jiān)會與發(fā)改委可能共管PE。發(fā)改委從行業(yè)主體的角度，證監(jiān)會從基金募投的行為角度，二者在分管上達到平衡。”
從國際經(jīng)驗來看，美歐已經(jīng)陸續(xù)吸取金融危機的經(jīng)驗，開始對原本在監(jiān)管體系之外的PE達到一定規(guī)模后，加強注冊、信息披露等監(jiān)管。
備案潮再起
經(jīng)過2010年備案的斷檔之后，業(yè)內(nèi)對《通知》下發(fā)之后的備案開閘期待已久。對業(yè)界而言，發(fā)改委恢復備案，并明確了備案的條件和流程，無論從PE機構(gòu)角度，還是從社保基金角度，反響均較為正面。一位大型PE的負責人表示，他所在的機構(gòu)一直試圖與社保基金達成投資意向，無奈發(fā)改委備案之門關閉，合作遲遲不能達成。
2008年4月，財政部、人力資源和社會保障部同意，社保基金可以投資經(jīng)發(fā)改委批準的產(chǎn)業(yè)基金和在發(fā)改委備案的市場化股權(quán)投資基金，總體投資比例不超過社保基金總資產(chǎn)（按成本計）的10％。此后幾年間，全國社保先后投資了鼎暉、弘毅、中信綿陽產(chǎn)業(yè)基金、IDG等多家PE。
自2009年底第三批備案之后，發(fā)改委考慮需要為備案做出制度上的規(guī)定，暫停了備案工作。到2010年6月，發(fā)改委官員公開表態(tài)，不愿再給PE們做“空頭背書”，即在資金募集完成前備案管理機構(gòu)。整個2010年是PE備案的空白年。新成立的PE基金無法到社保“敲門”，社保可以選擇的PE團隊規(guī)模也始終得不到擴充。
本次《通知》雖然在試點區(qū)域、申請備案主體的中外資身份等問題上進一步放開，但已經(jīng)明確不會再給PE管理團隊做“空頭背書”。
此前，PE管理團隊先在發(fā)改委備案，之后再去融資，可以“從零開始”進行融資。《通知》中則明確，只接受管理資產(chǎn)規(guī)模達到5億元以上PE的備案申請。“這等于要求PE在沒有背書的情況下就有融來5億元資金的能力。”接近發(fā)改委的人士說。
“如果《通知》中的備案程序真能落實，而不是變相的審批或者核準，那么將極大地擴充社保基金可以選擇的PE團隊范圍。”一位市場人士評價，“這不僅有利于擴大社保的甄選范圍，其實也減輕了發(fā)改委‘背書’之后承擔的壓力，因為一旦選擇多了，那么社保投PE的真正關鍵就落到了其投資判斷上。”
不少PE表示，一旦發(fā)改委文件正式下發(fā)，即刻前往備案，因為這是一個區(qū)別規(guī)范與不規(guī)范PE機構(gòu)的好機會。規(guī)范性的PE機構(gòu)將通過備案和接受監(jiān)管提高自己的信譽度。浙商創(chuàng)投的一位發(fā)起合伙人表示，浙商創(chuàng)投的幾家公司都已經(jīng)主動向浙江省申請備案而未果，如果該文件出臺，他們將積極響應。
至于《通知》中要求的提交年度財務報告、接受年檢等，被采訪的PE機構(gòu)均表示，每年也要向工商、稅務部門提交財務報告，這些信息對于政府部門都是公開的，發(fā)改委如果希望從自己的角度進行審查，他們完全可以接受。發(fā)改委可能成為PE情況的匯總渠道。
多位PE界人士表示，發(fā)改委的要求在實踐中也許確會產(chǎn)生不當之處，但也是一個“試錯”的過程。也有業(yè)內(nèi)人士認為，如果由證監(jiān)會管轄，可能更為嚴格。在《通知》中，對于違規(guī)PE，除了在發(fā)改委網(wǎng)站上公示之外，并無其他懲罰措施。這一文件也因此被業(yè)內(nèi)人形容為“只有胡蘿卜沒有大棒”。
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