由此，《基金法》修訂陷入部門之爭。PE入法之爭，事實(shí)上是部門的監(jiān)管權(quán)之爭。
目前，中國PE存在四個事實(shí)上的監(jiān)管部門。第一個是國家發(fā)改委，在PE業(yè)的發(fā)展實(shí)踐中，發(fā)改委逐漸確立了監(jiān)管事實(shí)。2005年十部委聯(lián)合發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，明確發(fā)改委為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的備案部門。2011年，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范發(fā)展的通知》，實(shí)施PE備案制。
第二個是證監(jiān)會，證監(jiān)會監(jiān)管券商和證券基金的股權(quán)投資。2007年，中信證券和中金公司獲準(zhǔn)試點(diǎn)直投業(yè)務(wù)；2012年，證券基金管理公司又獲準(zhǔn)通過子公司進(jìn)行股權(quán)投資。
第三個是銀監(jiān)會。盡管2009年6月證監(jiān)會禁止信托開設(shè)證券賬戶，限制了信托型PE基金的發(fā)展，但之前有大量信托型PE基金，作為信托業(yè)的監(jiān)管部門，銀監(jiān)會無疑也是這些信托型PE的監(jiān)管部門。另外，商業(yè)銀行通過海外機(jī)構(gòu)設(shè)立的PE亦屬于銀監(jiān)會監(jiān)管。
第四個是保監(jiān)會。保監(jiān)會于2010年下發(fā)了《保險資金投資股權(quán)暫行辦法》，打開了保險資金參與PE的途徑，其中保險公司的PE也就歸保監(jiān)會監(jiān)管。
正是由于這個背景，如果PE納入《基金法》調(diào)整范圍，則PE的監(jiān)管權(quán)將明確歸屬于證監(jiān)會，因此才有上述種種爭議。尤為可惜的是，作為市場主體和法律調(diào)整對象的PE機(jī)構(gòu)，出于哪方都不敢得罪的原因，基本保持沉默。
近年來，PE在中國得到了蓬勃發(fā)展，根據(jù)全國人大的調(diào)研結(jié)果，截至2012年8月，中國共有5011家PE機(jī)構(gòu)，從業(yè)人員5.9萬余人，資金存量1.5萬億元。機(jī)構(gòu)數(shù)量和從業(yè)人員如此眾多、管理資金規(guī)模巨大的PE，卻一直沒有一部統(tǒng)一的法律進(jìn)行調(diào)整，只有各個部門各自出臺部門規(guī)章進(jìn)行調(diào)整，既存在覆蓋空白之處，亦存在相互不兼容之處。為了中國PE的進(jìn)一步健康發(fā)展，PE立法迫在眉睫，其最大意義在于為PE確權(quán)，確認(rèn)其法律地位、組織形式，以及各方的權(quán)利義務(wù)。同時，經(jīng)過這幾年的發(fā)展，PE的運(yùn)作模式和法律關(guān)系也日趨清晰，立法條件也趨于成熟。
有專家建議，專門制定一部調(diào)整PE的法律，但筆者認(rèn)為，從立法效率和技術(shù)層面而言，將PE納入《基金法》調(diào)整范圍是最優(yōu)選擇。所有基金，盡管各有特點(diǎn)，但委托資產(chǎn)管理的共性是不變的。就組織形式本身而言，信托型(契約性)、公司型、合伙型基金分別有《信托法》、《公司法》、《合伙企業(yè)法》調(diào)整。從投資對象本身而言，公開證券和股權(quán)分別有《證券法》和《公司法》等調(diào)整�！痘鸱ā芬{(diào)整的是委托資產(chǎn)管理中投資者和管理人的關(guān)系，核心是保護(hù)投資者利益。
從投資者和管理人關(guān)系看，基金有私募和公募之分。因此，以投資對象不同來反對PE入法是不成立的，以私募和公募的不同來反對PE入法尚可有理，但既然陽光私募能入法，只是投資對象不同但同為私募基金的PE顯然也應(yīng)入法。
如果單獨(dú)為PE立法，其實(shí)除了投資對象之外，與《基金法》就會存在很大重復(fù)性，而投資對象本身并不是委托資產(chǎn)管理關(guān)系調(diào)整的重點(diǎn)。而且如果單獨(dú)立法，從時間上而言，也是難以滿足當(dāng)前中國PE快速發(fā)展的實(shí)踐需求。另外，以后其他投資對象為主的基金，比如對沖基金，是否也要單獨(dú)立法呢？因此，PE單獨(dú)立法意義不大，而且是立法資源浪費(fèi)。
黃嵩(北京大學(xué)金融與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心秘書長)
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