�。ū疚淖钤绨l于2004-08-04 ）
策劃 楊海玉
撰稿 楊海玉 唐亮
題記：
曾幾何時，114查號臺在創造良好社會效益的同時，也獲得了一定的經濟效益。然而時過境遷，現在的114查號臺面臨更多的是尷尬。無論是主導運營商還是非主導運營商各有苦衷，行業監管者和相關學者也各執己見。連日來，本刊記者采訪了數十位業界人士，希望從大家的討論中，找到我國114查號臺的出路。
尷尬仍在繼續
記者近日隨機進行的一次調查顯示，從來沒有使用過114查號臺的消費者少之又少，114查號臺在人們心目中的地位仍然如119、110、120等老幼皆知的特服號一樣“神圣”。然而同時，人們對114查號臺的依賴程度相比從前已經大打折扣了，由于種種原因，本應作為公益性服務項目的114查號臺，近幾年卻因歸屬固網主導運營商而引發出一系列問題。一年前，曾有業界人士將其形容為“尷尬的114”，時至今日，這種局面依然沒有改變，尷尬仍然在全國各地繼續上演。
尷尬之一：114查號臺事實上已具有很強的公益性，現在卻因歸屬固網主導運營商而成為盈利機構，由此自然具有競爭性和壟斷性，這和114查號臺自身應具有的公益性存在很大矛盾。
在我國，114查號臺的信息內容已具備了事實上的公共性和壟斷性，這和110、120、119等電話號碼的性質是一樣的。因此114查號臺不是一般意義上的信息臺，而是一個公共信息平臺�？梢哉f114查詢服務從本質上是一種公益性服務，主要具有公共物品的特性。
但電信研究院政策所法律與監管研究部副主任續俊旗認為：“114查號臺同時也具有非公共物品特性�！币话愎婋娫挷樘柵_服務符合公共物品的兩個特性——非排他性和非競爭性。所謂非排他性指的是在物品的使用上，不能阻止沒有出錢的人享受它帶來的好處，或者是收取費用的交易成本太高，這通常是由物品外部性引起的搭便車行為；而非競爭性是從稀缺性角度理解的，指的是在使用中，不存在因別人對它的消費而減少了其他人消費這一產品的機會，非公共物品就是利用114這個公共信息資源從事的一些商業性服務，比如商業性廣告收費業務等。而從經濟學關于公共物品形態的理論分析，公眾電話查詢服務應該由政府承擔，以保障能向所有的人提供服務。但因為114查號臺還具有非公平物品性質，也可以由私人主體來實施。因此在114臺查號服務供給上，需要政府的參與和特殊管理，但是這并不意味著必須由政府來提供。
時至今日，我們還是要強調114查號臺具有的很強的公益性，它一旦歸屬某一方，則自身原有的公益性就相應地改變了，占主導地位的運營商自然會從自身利益和市場競爭的需要出發而非公益性服務的角度出發來經營114查號臺，由此便很容易形成不正當競爭并淡化查號臺的責任和義務。這是114查號臺面臨的首要尷尬，即114查號臺現有的功能和自身應具有的公益性特征已背道而馳。
尷尬之二：114查號臺本應為用戶提供一站式的簡便服務，但由于主導運營商并不提供非主導固網運營商的電話號碼，致使用戶有時不得不要同時記住中國電信、中國網通和中國鐵通3家運營商的查號臺號碼，簡便的114查號臺用起來卻麻煩多多。
存在這個尷尬是必然的。我國的114查號臺業務過去很長一段時間由當時的中國電信獨家經營。然而隨著第二次電信體制改革的推行，為在一定程度上解決固網電話領域的壟斷，原中國電信被南北“攔腰截斷”，原中國電信獨家經營全國固定電話網的現狀被徹底打破。目前在我國固定電話業務市場，形成了中國電信、中國網通、中國鐵通3家運營商為主的經營固定電話的新局面（中國聯通只在幾個城市擁有微不足道的固定電話用戶）。原有的一個統一的固定電話網被3個各自獨立的固定電話網所取代，而114隨著電信體制的改革，理所當然地留在了主導運營商一方，即南方留在了中國電信，北方留在了中國網通集團所屬的通信公司。而非主導運營商，如中國鐵通，為解決其客戶電話的查詢問題，部分城市也開通了自己的查號臺，如上海鐵通開辟了查號臺51225114.
這樣，對于需要查電話號碼的用戶來說，由于根本無法預先知曉待查單位安裝的是哪家公司的固定電話，就只好同時記住3家固網運營商的查號臺號碼，于是自然出現這樣的尷尬局面：欲查詢一個固定電話號碼，就要有撥打3個左右查號臺號碼的心理準備。正是這種分別提供的體制造成了查號服務的效率低下，服務質量難以保障。本應為消費者提供一站式便捷服務的114查號臺今非昔比，引起部分消費者的不滿，這對于主導運營商提高114的經濟效益和社會效益顯然是不利的。
尷尬之三：114查號臺因具有壟斷性而引發一些社會問題。比如近期，兩家開鎖公司狀告114查號臺及7家單位壟斷，盡管以敗訴告終，但影射出的社會問題卻引人深思。
翻開2004年3月11日的《北京晨報 》，可以看到這樣一則消息：2004年3月10日下午，兩家開鎖公司狀告114查號臺及7家單位壟斷糾紛一案在市一中院開庭。原告在訴狀中稱，從2003年3月起，被告——5家開鎖公司與一家網絡通信公司以及另一家科技有限公司分別簽訂了一份《合作協議書》，“合同與協議”約定由這兩家公司向5家開鎖公司提供“一號通熱線96096600”服務，并收取每年6～18萬元服務費不等。原告在訴訟中稱，在合同簽訂之后，“114”接線員在接到開鎖需求的模糊信息時，將顧客全部帶入96096600，從而造成了掌管熱線的5家開鎖公司生意紅火，而其他企業經營萎縮，導致不平等競爭。對此，原告代理律師吳寧表示：“作為一個熱線號碼，本身并非壟斷，但在被告之間的合同中確有壟斷條款，如‘模糊信息全部進入96096600這條熱線’，百姓只要有開鎖需求，往往都會想到用114查詢開鎖公司，而歸于此類性質的信息全部指向一個熱線就會造成壟斷。”對此，被告則回應道：提供報號服務并非壟斷。114查號臺還委托律師劉興亞表示，114查號臺只提供對大眾的報號服務，至于一個號碼是哪幾家公司在操作，114無法監管；另外，114也無法控制用戶的選擇權。而且因為目前國家對于“壟斷”還沒有明確的法律條文，114又只是一個信息渠道，其行為并不構成壟斷。
該訴訟案的最后結果是原告敗訴。原告雖然敗訴，但如果市場中沒有出現不公平競爭，又豈會出現此類糾紛？雖然目前我國對于“壟斷”還沒有明確的法律條文來說明和解釋，但是市場的良性健康發展，卻要求競爭的公平公正公開，一旦誰違規，就會引起其他競爭者的反對。如果114查號臺一味地搞這種“暗箱操作”，勢必就會帶來不公平競爭，也為市場的扭曲發展提供了存在的“溫床”，而這非常不利于市場良性競爭機制的形成。114問題好比互聯互通問題，兩者其實都是世界性的難題，如果我國真能尋找到解決114問題的途徑，對于互聯互通問題的解決必定啟發不少。
運營商各有苦衷
※用戶資料是運營商手中的商業機密，很難設想非主導運營商今天從主導運營商手中將用戶挖過來，第二天就會通過提供114查詢資料主動將這個用戶變動的消息告訴主導運營商。
※114查號臺屬于國有資產，為什么只能放在主導運營商那里？為什么非主導運營商必須向主導運營商繳納一定的服務費？各大運營商應該在監管部門的組織下公布各自的查號臺。
※不管是主導運營商還是非主導運營商，作為電信運營企業應該以滿足消費者的需求為自己的經營目標。
※“有人說是主導運營企業的壟斷導致了114查號臺不好用，我認為，這是市場競爭的需要！”
中國通信業近10年的飛速發展，使電話成為生活水平不斷提高的普通消費者日常溝通的主要工具。而隨著電信業的改革重組，當消費者最終有了選擇哪家運營商安裝電話的權力之后，又不得不面對在婦孺皆知的114查號臺查不到非主導運營商電話號碼的尷尬問題。有人說，這種不正�，F象的出現，實際上是主導運營商與非主導運營商市場競合關系的一個縮影。國家為了打破壟斷將中國通信業拆分重組，一方面引入了競爭機制，消費者從中受益；另一方面也產生了一些新問題，114查號臺問題就是其中之一。
顯然，矛盾是無處不在的。現在我們最關心的問題是114查號臺的經營情況到底怎樣？目前遇到的主要困難是什么？現在這種狀況可不可以使其繼續生存？經多方調查，我們發現同處于主導運營企業的地位，由于經營水平和所處地域的不同，114查號臺的“命運”也不盡相同。
問題一、114查號臺是否盈利，收支情況如何？
甲公司：一般來講，114查號臺應該是盈利的，因為114號碼查詢實行的是有償服務，每分鐘每次按市話收費標準收取費用，故每次號碼查詢最低收取0.20元。以某中等城市為例，該市電話用戶有50余萬戶，每天發生用戶查詢量3萬多次，按每次0.20元計算，可收入約6000元。該市共設114查號臺24位臺席，有員工43人，每月114查詢收入近18萬元，扣除人員開支、設備維護費用等，應有一定的盈利。當然，要保證114查號臺的服務需要運營商大量的設備和人力投入。仍以該市為例，整個114查詢系統的設備投入近百萬元，每班次設20人24小時晝夜轉流值班，并有專人負責設備的維護。由于話務員每天不停地進行鍵盤選擇、提取號碼，鍵盤的消耗量也很大，平均每六七個月就需要更換一次鍵盤。該局還必須設幾個專門人員負責向號碼庫及時輸入和更新號碼變動信息，因為每天新安裝、遷移的電話等都會引起用戶號碼原始資料的變動，這些資料的變動如不及時輸入數據庫，將會影響號碼查詢的準確。
乙公司：不贏利。但所創造的社會效益是非常大的，在當今社會，114實際上起到了城市“語音名片”的作用，外地人對一個城市的第一印象，往往就是從114查號臺開始的。
問題二、當前114經營服務中最大的困難、影響號碼查詢準確的最大難題是什么？
甲公司：1.用戶單位名稱、機構變動不及時向114查號臺通報，導致用戶查詢新機構電話號碼時查不到，引起用戶的不滿；2.中國人重名重姓太多，街道住址不規范，給用戶造成不便；3.在電信改革分拆之前的114查號臺獨家服務時期，各地幾乎每年都有相當一些114協助企業達成供求關系、幫助離散親人團聚、救死扶傷、助人為樂的事跡，114查號臺的歷史功績應該客觀公正地承認的，然而坦率地說，正是由于電信分拆之后不同運營商掌握各自的客戶資料并互相封鎖，才造成了目前這種114查不到其他運營商用戶號碼的尷尬局面。
乙公司：目前用戶的需求量大，114查號臺的“延伸服務”和“增值服務”發展空間巨大，而同時114查號臺的號碼資源存在不全不準的嚴重問題。由于城市變化加快，每天都會出現許多新公司、新單位，也會有許多老單位搬遷、改換招牌，用戶如果不主動辦理更改手續，這就造成電話數據庫名不符實的現象，嚴重制約了用戶的需求。
接著，甲乙兩家主導運營企業的員工面對記者“是不是主導運營商的壟斷導致了114不好用”這樣犀利的提問，乙公司的那位工作人員直言不諱：“作為主導運營商，我認為這是市場競爭的需要�！倍坠镜膯T工卻不無擔心地告訴記者：“近期有關上級主管部門要求由當地主導運營商牽頭、其他運營商主動將自己的用戶號碼提供給主導運營商，以滿足社會通過114一個窗口查詢所有運營商號碼的需要。此種要求能否得到認真貫徹值得懷疑。用戶資料是運營商手中的商業機密，很難設想非主導運營商今天從主導運營商手中將用戶挖過來，第二天就會通過提供114查詢資料主動將這個用戶變動的消息告訴主導運營商。據了解，上級有關部門要求從7月1日起非主導運營商向主導運營商提供資料，時至今日，一家非主導運營商僅提供了約50戶用戶資料，不足其全部用戶的1/10；而另一家運營商近5萬的用戶至今一個用戶資料也未向主導運營商提供�！�
那么，面對主導運營商114查號臺目前所遭遇的尷尬局面，非主導運營企業又是怎樣看待的呢？某省移動公司的一位員工在接受記者采訪時說：“114查號臺不僅是反映電信企業服務質量的一個窗口，也是一個城市文明服務程度的縮影。能夠把曾經失去聯絡的人又拴在一起，也可以幫用戶尋找到一些陌生的想去的地方，方便自不待言。而在當前六大運營商的競爭格局下，要想建立全社會的查號臺來滿足人們的需求，需要監管部門出面牽頭并進一步整合，盡快拿出辦法，切實解決這一問題。各大運營商應該在監管部門的組織下公布各自的查號臺，這樣既可以避免客戶資源的泄露，又解決了人們查號的煩惱。當然這里面還有一個不容忽視的問題，查詢移動電話號碼，涉及到個人是否自愿公開的問題，既要保持用戶權利不受侵害，又能給用戶帶來方便，這樣才能使查號服務得到社會群眾的普遍歡迎和認可�！�
勿庸諱言，從114查號臺設立的那天起，它的自身定位就是一個公益性的服務項目。在中國通信行業改革重組之前的很長一段時間，114查號臺的確為廣大用戶帶來了極大的方便，隨著幾家運營公司成立，而隨著企業間的競爭不斷加劇，114查號臺作為一項公益性項目的功能明顯地相應地受到了影響。
以某省為例，目前114查號臺屬于當地主導運營企業——該省通信公司，據了解，在2003年以前，通過114查號臺查電信、鐵通的電話號碼基本上不可能，而在2003年后，政府通過加大對電信行業的監管，基本上此問題得到了解決。解決的方法是：電信、鐵通向網通繳納一定的服務費，網通將電信、鐵通的一些號碼放到114平臺上。
雖然該省的政府部門通過這種方法暫時解決了消費者查不到非主導運營企業電話號碼問題，但“這種解決方式的合理性，還需進一步商榷”。該省電信公司的一位員工說：“原因有兩點：114屬于國有資產，為什么只能放到主導運營商那里？為什么非主導運營商必須向主導運營商繳納一定的服務費？這顯然涉及到114的產權問題。114之所以歸主導運營商，可能是主導運營商繼承了原來郵電局大部分資產的原因吧。但這幾個非主導運營商也都屬于國有企業，114就這樣歸屬到主導運營商那里，相對以后幾個國有企業之間的市場行為，對非主導運營商顯然是不公平的�！�
他還直言：“將114查號臺歸屬主導運營商是不合理的。事實上，今年以來，關于114、120等公益性短號碼的問題，在社會上的負面反應比較大。類似于114的公益性短號碼，非常有必要由政府相關部門負責，這樣相對比較公平。目前114查號臺只服務于固定電話，對移動公司、聯通公司這些主要經營移動電話業務的運營商影響不大。但隨著技術的發展、市場競爭的日趨激烈、電信市場對外開放的影響，涉及到此問題的企業會越來越多，問題暴露得也會越來越突出，希望政府監管部門能及時采取有力措施加以解決。”
一位不愿意透露姓名的某省非主導運營企業的負責人對記者說：“非主導運營商在角逐市場、發展自身規模與實力的過程中，經常受到主導運營企業或明或暗的排擠或打壓。相對來講，在114查號臺查不到非主導運營商的電話號碼還不算是嚴重事件。但不管是主導運營商還是非主導運營商，作為電信運營企業應該以滿足消費者的需求為自己的經營目標。雖然有些地市主導運營企業已經為非主導電信運營商開放了代查業務，但是主導運營商不積極、不主動、不及時注冊查號，致使用戶常常遇到查不到、查不準的難題，白花了冤枉錢，引起用戶強烈不滿，造成大量用戶投訴，我們非常希望這種情況能夠盡快得到改善。希望監管部門切實做好監督管理工作，協調好各家運營企業盡快解決114代查問題，并且規范114代查流程，為消費者提供最好的服務。同時加大監管力度，在非主導運營商要求的情況下，114查號臺應當及時接入，使非主導運營商能與社會其他單位享受平等待遇。”
114查號臺出路何在？
“逢山開道，遇水搭橋”。
既然114查號臺存在種種問題，那么只要找到癥結并對癥下藥，就可以找到合適的解決途徑。114查詢臺目前仍由主導運營商經營，這是原有郵電體制下形成的產物，而電信體制改革后，電信市場主體多元化，競爭加劇，各個基礎電信運營商都擁有自己的網絡和直接服務的用戶群，加上相應的法律法規不健全、不完善，導致了電話號碼查詢業務發展陷入因不能適應現有形勢需要而產生一系列問題的窘境。由此，解決114查號臺的問題可分別通過健全法制法規、重新設定其經營方式和歸屬性來實現。到目前為止，業內人士已提出不止一條的解決方案。
方案一：開放運營商的查號服務市場，由運營商經營各自的查號臺。
如果開放查號服務市場，允許運營商經營自身的查號臺，那么一定程度上將可能促使查號服務市場的成長，尤其在激活基于查號服務的增值業務上。但是如果采取這種方式，目前出現的問題仍將繼續存在，因為目前只有當地主導運營商114查號臺的知名度和品牌影響力最大，由此可能會導致不公平競爭，即非主導運營商的查號臺容易被主導運營商114擠壓而發展不起來。即使其他的查號臺發展起來了，市場上存在多個查號臺號碼，如果相互之間不能互聯互通，那么給廣大用戶帶來的是更大的不便。這又將削弱查號服務在公眾中的影響力，也不利于整個查號服務市場的發展。因此，記者認為，在中國的當前形勢下不宜采用這種方案。
方案二：統一由114提供號碼查詢服務，可通過主導運營商為非主導運營商代查的形式實現，同時鋪以政府的嚴格監管。
對于現在的中國來說，這個方案具有一定的參考意義。某地市非主導運營公司的一位負責人就建議：“各運營企業應本著互惠互利的原則，以全心全意為消費者服務為宗旨，開放并規范114代查業務�！�
這種方案將帶來兩個問題：首先，管理114的電信企業會努力利用信息資源進行經營，追求利潤最大化，從而造成信息壟斷，排擠那些沒有交錢或者交錢很少的企業，而事實上此類事情已經發生過了；其次，很容易在不同的電信企業之間造成不平等競爭。擁有114查號臺的電信企業可能會悄悄封殺同行的重要信息，從而形成不正當競爭。
因此要實行這種方案，政府需要采取強有力的監管手段，制定有關政策。對此，續俊旗提出了中肯的建議，他認為，政府應制定如下政策：
1.強制要求當地固定網主導運營商為非主導運營商提供114代查服務；
2.各運營企業利用自行設立的查號臺和號碼（如96114及企業的客服號碼等）所提供的號碼查詢服務應逐步取消并平穩過渡到114統一查號服務，在此過程中，應解決好向用戶的解釋工作；
3.強化對于不配合、各自為政企業的監管措施；
4.采用嚴格措施限制主導運營商的濫用優勢地位行為。
另外，來自貴州省通信管理局的一位負責人也認為需要通過法制來規范查號服務市場，關鍵還是要建立健全相應的法規和規章，以方便消費者查詢和便于經營為原則，明確查詢號碼經營主體和經營方式、服務范圍以及基礎運營商的職責等。
因此，強有力的監管手段將是這種方案成功實施的必要條件�，F在，信產部已經開始意識到這個問題的重要性，已開始著手下文治理。河北省通信管理局相關人士就透露：“日前信息產業部下發了《關于加快推進114號碼代查服務工作的通知》，管局正按要求加大協調力度，爭取盡快解決114查號臺的相關問題�！�
方案三：設立一個公共查號臺，由獨立的第三方來經營
關于此方案，一部分人持否定意見。安徽省通信管理局相關人士在接受記者采訪時說：“114查號臺問題事關消費者的權益和一個城市對外開放度問題，監管機構理應加強管理和指導，應有明確的態度。114查號臺在目前的標準和體制下，不宜由第三方來經營，這樣解決不了現存問題，還會引發新的問題。當然如果國家非要堅持由第三方經營，就必須提早制訂新的技術標準，而且關鍵是要處理好各運營公司用戶數據庫的管理及共享問題。個人認為，114查詢還應由主導運營商提供，其他運營商應向其支付合理費用并提供相關材料。當然不可否認，主導運營企業提供114查詢服務仍是一種義務�！�
河北省通信管理局一位工作人員也同意安徽管局相關人士的意見，他說：“由第三方來經營114查號臺，存在很多問題，例如設備、場地、資金來源、人員管理等問題。由第三方來經營又會形成新的壟斷（如收費價格由誰確定），所以由第三方來經營114查詢臺的方式在河北省實行的可能性不大�！�
也有人持肯定意見。某地市非主導運營公司的一位負責人認為，在條件成熟的情況下，可由監管部門統一設置114查號臺，委托一家運營商開發維護，有條件的運營企業都可以參加，同時監管部門利用技術條件加強監控。由此成立全國統一的114查號臺，將其定位為一個中立機構，各大通信運營商查詢費用按每年2元/號收取。（據其調查，用戶注冊114代查業務，使用的幾率并不是很大，主導運營商收先取非主導電信運營商每月2.5元/號的查詢費用不太科學和合理）。
記者則贊同續俊旗的觀點，即從目前情況來看，整合現有資源，成立一個獨立于各家運營商之外的公共查號臺，是解決問題的最終出路。從長遠來看，114問題要解決，仍需要改變現有的屬性，把114查號臺從附屬于主導運營商變成自己養活自己。但這個過程的最大問題是查號臺的經費問題，然而隨著中國加入WTO，電信市場逐步放開，建立普遍服務基金時機已日趨成熟，基金應成為查號臺的主要支撐。另外，查號臺自身也應發掘潛力，增加各種信息服務內容，盡早從一個單純的客戶服務平臺轉型成全方位的內容服務商。
當然，由獨立的第三方來經營114查號臺還應考慮如下問題：
1.獨立第三方的選擇，對此，貴州省通信管理局一位負責人就建議通過市場來運作，如通過競標方式確定經營主體；2.經費的承擔，比如普遍服務的可行性問題；3.如何保障收費性應用不會對公眾電話查詢服務造成負面影響，同時防止濫用優勢地位的行為，可以考慮限制114經營者締結合同等方式加以限制等。
方案四：114查號臺應是非盈利公眾信息機構，由政府來補貼和管理
對于114查號臺的問題，中國消費者協會投訴與法律事務部主任王前虎日前在接受《通信世界》周刊獨家采訪時則說：“目前，中消協還沒有受理過消費者關于114查號臺的投訴，大家查不到相應的電話就會自然認為某個電話沒有在114查號臺那里登記，這顯然是由于經營者和消費者的信息不對稱造成的。但并不是說沒有消費者的投訴就不存在問題。114查號臺作為公眾信息臺，應客觀、公正、真實、方便地為消費者提供‘普遍社會性’和全面到位的服務。但由于電信拆分重組，現在全國的消費者都不能在114查號臺這里實現信息共享，實際上是‘職責不到位’的表現�！�
王前虎進一步提出了建議：將公眾號碼和商業號碼嚴格區分開來，114查號臺應作為非盈利公眾信息機構而非經營機構，需要承擔相應的職責和義務，因此可以在政府的協調和管理下建立面向社會的公眾信息機構來管理114查號服務，并盡快使之步入健康的、可持續發展的軌道；另外在必要的情況下，政府可給予這一類機構相應的補貼。
記者認為，此種方案在當前的可行性不是很大，但在將來也是有一定的可能性。因為這涉及到政府的財政預算和支出問題，而且這樣做的成本將會很大，收益又不會在短期內看到，這對于政府而言無疑是一種新的負擔。因此，如果114查號臺的問題還沒有到達相當嚴重的程度，估計政府會采取保守的策略，而不會給自己增加這樣一個新的“包袱”。
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