全國政府性債務(wù)審計結(jié)果(2013年12月30日公告)
按照《中華人民共和國審計法》規(guī)定和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國政府性債務(wù)審計工作的通知》(國辦發(fā)明電〔2013〕20號)要求，在國務(wù)院各部門、地方各級黨委政府及有關(guān)單位的大力支持和積極配合下，審計署于2013年8月至9月組織全國審計機關(guān)5.44萬名審計人員，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對中央、31個省(自治區(qū)、直轄市)和5個計劃單列市、391個市(地、州、盟、區(qū))、2778個縣(市、區(qū)、旗)、33091個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、蘇木)(以下分別簡稱中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn))的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計。審計內(nèi)容包括政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，以及債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時，政府需履行擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)(以下簡稱政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù))和債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)償還困難時，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)(以下簡稱政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù))1。此次共審計62215個政府部門和機構(gòu)、7170個融資平臺公司、68621個。經(jīng)費補助事業(yè)單位、2235個公用事業(yè)(1556.863, -1.76, -0.11%)單位和14219個其他單位，涉及730065個項目、2454635筆債務(wù)。對每筆債務(wù)，審計人員都依法進(jìn)行了核實和取證，審計結(jié)果分別征求了有關(guān)部門、單位和地方各級政府的意見。
審計結(jié)果表明，政府性債務(wù)是經(jīng)過多年形成的，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。同時，從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府性債務(wù)的現(xiàn)狀和資產(chǎn)與負(fù)債的相互關(guān)系看，目前我國政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險隱患。
現(xiàn)將審計結(jié)果公告如下：
一、近年來加強政府性債務(wù)管理的主要措施
黨中央、國務(wù)院高度重視政府性債務(wù)問題。2011年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府積極采取有效措施完善相關(guān)制度，化解存量債務(wù)，清理規(guī)范地方政府融資平臺公司等，取得一定成效。
(一)政府性債務(wù)管理制度逐步完善。2011年以來，國務(wù)院有關(guān)部門和地方政府出臺多項制度，規(guī)范和加強政府性債務(wù)管理。財政部完善了國債和地方政府債券發(fā)行相關(guān)管理辦法，組織清理規(guī)范了地方政府融資平臺公司，建立了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度，動態(tài)監(jiān)控地方政府性債務(wù)情況;金融監(jiān)管部門加強了對地方政府及融資平臺公司的信貸管理，貸款規(guī)模得到有效控制;地方各級政府相繼出臺債務(wù)舉借、償還、使用和管理等方面制度2793項。截至2013年6月底，有23個省級、298個市級、1736個縣級(分別占省級、市級、縣級總個數(shù)的63.89%、76.21%和62.49%)出臺了綜合性的政府性債務(wù)管理制度。
(二)債務(wù)風(fēng)險防范措施不斷強化。截至2013年6月底，18個省級、156個市級、935個縣級建立了債務(wù)風(fēng)險預(yù)警制度;28個省級、254個市級、755個縣級建立了償債準(zhǔn)備金制度，準(zhǔn)備金余額為3265.50億元。同時，中央和地方政府采取明確償債責(zé)任、建立財政獎補機制等措施化解存量債務(wù)，其中通過對公益性鄉(xiāng)村歷史債務(wù)的清理，化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)973.89億元。
(三)地方政府融資平臺公司償債能力有所增強。2010年，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)，要求地方政府對融資平臺公司進(jìn)行清理規(guī)范。各地按照國務(wù)院要求，通過增加注冊資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)等方式，提高融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。與2010年相比，2012年省市縣融資平臺公司平均每家資產(chǎn)增加13.13億元、利潤總額增加479.98萬元，平均資產(chǎn)負(fù)債率下降4.90個百分點。
二、政府性債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)情況截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元(詳見表1)。
表1全國政府性債務(wù)規(guī)模情況表
單位：億元
年度政府層級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)(政府債務(wù)，下同)政府或有債務(wù)
政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定
救助責(zé)任的債務(wù)
2012年底中央94376.722835.7121621.16
地方96281.8724871.2937705.16
合計190658.62770759326.32
2013年6中央98129.482600.7223110.84
月底地方108859.226655.7743393.72
合計206988.729256.4966504.56
(一)中央政府性債務(wù)情況。
截至2013年6月底，中央政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)98129.48億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2600.72億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)23110.84億元。具體構(gòu)成是：
——中央財政債務(wù)。
1.政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)97360.94億元，主要是由中央財政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款81511.05億元，占83.72%。其中特別國債18202.28億元，分別用作中國投資有限責(zé)任公司資本金15502.28億元、用于補充國有商業(yè)銀行資本金2700億元。
2.政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2506.89億元。包括轉(zhuǎn)貸給中央單位由非財政資金償還的國債債券、國際金融組織和外國政府貸款1416.89億元;中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司發(fā)行用于商業(yè)銀行配股和中國出口信用保險公司注資，由財政部提供擔(dān)保的債券1090億元。
——中央部門及所屬單位債務(wù)。
1.政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)768.54億元，主要是以國家重大水利工程建設(shè)基金償還的南水北調(diào)工程建設(shè)貸款537億元，占69.87%。
2.政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)93.83億元，主要是中央單位舉借由非財政資金償還的債務(wù)。
3.政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)161.12億元，主要是中央所屬高校、醫(yī)院、科研院所的債務(wù)，分別為85.80億元、23.11億元和5.58億元，合計114.49億元，占71.06%。
——中國鐵路總公司(原鐵道部)通過發(fā)行政府支持債券或以鐵路建設(shè)基金提供擔(dān)保等方式舉借22949.72億元，用于鐵路項目建設(shè)。如果鐵路總公司出現(xiàn)償債困難，政府可能承擔(dān)一定的救助責(zé)任。截至2013年6月底，該公司匯總財務(wù)報表反映資產(chǎn)總額46631.59億元，負(fù)債總額29182.15億元。
(二)地方政府性債務(wù)情況。
截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。根據(jù)近年來地方政府性債務(wù)在舉債主體和融資方式上出現(xiàn)的新情況，本次審計，在政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔(dān)保形成的債務(wù)383.52億元;在政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過BT(建設(shè)-移交)、融資租賃、墊資施工等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務(wù)19730.13億元。地方政府性債務(wù)具體情況是：
——從政府層級看，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為17780.84億元、48434.61億元、39573.60億元和3070.12億元(詳見表2)
表22013年6月底地方各級政府性債務(wù)規(guī)模情況表
單位：億元
政府層級
政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)
政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)
省級17780.8415627.5818531.33
市級48434.617424.1317043.70
縣級39573.603488.047357.54
鄉(xiāng)鎮(zhèn)3070.12116.02461.15
合計108859.1726655.7743393.72
——從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元(詳見表3)
表32013年6月底地方政府性債務(wù)余額舉借主體情況表
單位：億元
舉債主體類別政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)
政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)
政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)
融資平臺公司40755.548832.5120116.37
政府部門和機構(gòu)30913.389684.20
經(jīng)費補助事業(yè)單位17761.871031.715157.1
國有獨資或控股企業(yè)11562.545754.1414039.26
自收自支事業(yè)單位3462.91377.922184.63
其他單位3162.64831.420
公用事業(yè)單位1240.29143.871896.36
合計108859.1726655.7743393.72
——從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源，分別為55252.45億元、12146.30億元和11658.67億元(詳見表4)。
表42013年6月底地方政府性債務(wù)資金來源情況表
單位：億元
債權(quán)人類別
政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)
政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)
銀行貸款55252.4519085.1826849.76
BT12146.30465.052152.16
發(fā)行債券11658.671673.585124.66
其中：地方政府債券6146.28489.740.00
企業(yè)債券4590.09808.623428.66
中期票據(jù)575.44344.821019.88
短期融資券123.539.13222.64
應(yīng)付未付款項7781.9090.98701.89
信托融資7620.332527.334104.67
其他單位和個人借款6679.41552.791159.39
墊資施工、延期付款3269.2112.71476.67
證券、保險業(yè)和其他金融機構(gòu)融資
2000.29
309.93
1055.91
國債、外債等財政轉(zhuǎn)貸1326.211707.520.00
融資租賃751.17193.051374.72
集資373.2337.65393.89
合計108859.1726655.7743393.72
——從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，不僅較好地保障了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的資金需要，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營收入作為償債來源。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)101188.77億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項目的支出87806.13億元，占86.77%(詳見表5)。
表52013年6月底地方政府性債務(wù)余額支出投向情況表
單位：億元
債務(wù)支出投向類別
政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)
政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)
市政建設(shè)37935.065265.2914830.29
土地收儲16892.671078.08821.31
交通運輸設(shè)施建設(shè)13943.0613188.9913795.32
保障性住房6851.711420.382675.74
教科文衛(wèi)4878.77752.554094.25
農(nóng)林水利建設(shè)4085.97580.17768.25
生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)3218.89434.60886.43
工業(yè)和能源1227.07805.04260.45
其他12155.572110.292552.27
合計101188.7725635.3940684.31
其中，用于土地收儲債務(wù)形成大量土地儲備資產(chǎn)，審計抽查的34個重點城市2本級截至2013年6月底儲備土地16.02萬公頃;用于城市軌道交通、水熱電氣等市政建設(shè)和高速公路、鐵路、機場等交通運輸設(shè)施建設(shè)的債務(wù)，不僅形成了相應(yīng)資產(chǎn)，而且大多有較好的經(jīng)營性收入;用于公租房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的債務(wù)，也有相應(yīng)的資產(chǎn)、租金和售房收入。
——從未來償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%3和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%(詳見表6)。
表62013年6月底地方政府性債務(wù)余額未來償債情況表
單位：億元
償債年度政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)政府或有債務(wù)
金額比重政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)
2013年7月至12月24949.0622.92%2472.695522.67
2014年23826.3921.89%4373.057481.69
2015年18577.9117.06%3198.425994.78
2016年12608.5311.58%2606.264206.51
2017年8477.557.79%2298.603519.02
2018年及以后20419.7318.76%11706.7516669.05
合計108859.17100.00%26655.7743393.72
三、全國政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)情況
與一些國家的政府債務(wù)主要用于消費性支出不同，我國的政府性債務(wù)主要用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活條件改善相關(guān)的項目建設(shè)，大多有相應(yīng)的資產(chǎn)和收入作為償債保障。目前，國際上對政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況尚無統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)，參考一些國家和國際組織的通常做法，本次審計以負(fù)債率4、政府外債與GDP(國內(nèi)生產(chǎn)總值)的比率5、債務(wù)率6和逾期債務(wù)率7等指標(biāo)，對2012年底8我國政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)狀況進(jìn)行分析，結(jié)果表明，全國政府性債務(wù)各項風(fēng)險指標(biāo)均處于國際通常使用的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)，風(fēng)險總體可控。
(一)負(fù)債率。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP(518942億元)的比率為36.74%。政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)大多有相應(yīng)的經(jīng)營收入為償債來源，只有在被擔(dān)保人和債務(wù)人自身償債出現(xiàn)困難時，政府才需承擔(dān)一定的償還或救助責(zé)任。審計結(jié)果顯示，2007年以來，各年度全國政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)當(dāng)年償還本金中，由財政資金實際償還的比率最高分別為19.13%和14.64%。考慮以上因素后，2012年底全國政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%，低于國際通常使用的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。
(二)政府外債與GDP的比率。截至2012年底，全國政府外債余額為4733.58億元，占GDP的比率為0.91%，低于國際通常使用的20%的控制標(biāo)準(zhǔn)參考值。
(三)債務(wù)率。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為105.66%。若將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)按照19.13%、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)按照14.64%的比率折算，總債務(wù)率為113.41%，處于國際貨幣基金組織[微博]確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍之內(nèi)。
(四)逾期債務(wù)率。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率為5.38%，除去應(yīng)付未付款項形成的逾期債務(wù)后，逾期債務(wù)率為1.01%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為1.61%和1.97%，均處于較低水平。
四、政府性債務(wù)管理中存在的主要問題
(一)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快。截至2013年6月底，省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額105789.05億元，比2010年底增加38679.54億元，年均增長19.97%。其中：省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。(二)部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%;其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率(舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重)超過20%。從行業(yè)債務(wù)狀況看，截至2013年6月底，全國政府還貸高速公路和取消收費政府還貸二級公路債務(wù)余額分別為19422.48億元和4433.86億元，債務(wù)償還壓力較大。
(三)地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。截至2012年底，11個省級、316個市級、1396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。
(四)部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務(wù)資金。審計發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機構(gòu)和個人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元;地方政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元;融資平臺公司等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元;國發(fā)〔2010〕19號文件下發(fā)后，仍有533家只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司存在繼續(xù)融資行為;財政部等4部委2012年底明確要求地方政府規(guī)范對融資平臺公司的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲備土地等以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺公司，涉及金額544.65億元;部分地方違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場22.89億元、房地產(chǎn)市場70.97億元和用于修建樓堂館所41.36億元。
本次審計發(fā)現(xiàn)并已依法移送有關(guān)部門處理的涉嫌違法違紀(jì)案件線索51件，涉案人員69人。有關(guān)處理結(jié)果將適時公告。
針對上述情況，審計機關(guān)已向有關(guān)部門和地方政府建議：一是建立規(guī)范的政府舉債融資機制，健全政府性債務(wù)管理制度。二是建立健全地方政府性債務(wù)管理責(zé)任制，嚴(yán)肅責(zé)任追究。三是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進(jìn)投融資、財稅等體制機制改革。四是建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急處置機制，妥善處理存量債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險。
有關(guān)部門和地方按照國務(wù)院部署，已經(jīng)或正在研究制定相關(guān)制度和辦法，并采取措施積極整改審計發(fā)現(xiàn)的問題。相關(guān)情況將由有關(guān)部門和地方適時向社會公告。
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