始于8月初，針對(duì)各級(jí)地方政府債務(wù)的“審計(jì)風(fēng)暴”，再一次把地方債這個(gè)敏感而又不容回避的問題，置于聚光燈下。
在諸多被審計(jì)的城市名單中，位于中部地區(qū)的中心城市武漢，因近年興起的大規(guī)模城市建設(shè)而債臺(tái)高筑，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制也一度成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。有關(guān)武漢政府債務(wù)規(guī)模，坊間版本不一，但至今，武漢政府官方尚未對(duì)外披露具體債務(wù)細(xì)節(jié)。
近期，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲得的一份來自財(cái)政部駐湖北專員辦的研究報(bào)告顯示，截至2012年6月，武漢市債務(wù)余額高達(dá)2037.05億元。而2011 年末，武漢市地方政府性債務(wù)余額1964.47 億元，相比較武漢本級(jí)政府綜合財(cái)力1058.22 億元，債務(wù)率高達(dá)185.64%——已超過美國最高警戒線1.5 倍。
與此相關(guān)，在2012年底至2013年初，審計(jì)署公布的針對(duì)36個(gè)地方本級(jí)政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果顯示，2012年，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)188.95%，如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。若以此估測(cè)，武漢已接近負(fù)債最高的城市。“針對(duì)武漢的新一輪債務(wù)審計(jì)目前尚在進(jìn)行中，結(jié)果最遲將在十八屆三中全會(huì)之前出來。”8月27日，審計(jì)署駐武漢特派員辦事處辦公室一人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者。而對(duì)于武漢是否就是債務(wù)率最高城市的問題，該人士以正在審計(jì)為由，拒絕置評(píng)。
債務(wù)壓城
盡管武漢政府的債務(wù)問題備受關(guān)注，但至今武漢政府官方尚未公布確切的負(fù)債情況——在當(dāng)?shù)卣纾@儼然是一個(gè)敏感的話題。“事實(shí)上，武漢并不是債務(wù)率最高的城市，但屬于偏高的一類。”7月28日，湖北當(dāng)?shù)匾晃唤咏舜螌徲?jì)工作的政府人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者透露。
而經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲得的來自財(cái)政部駐湖北專員辦針對(duì)武漢本級(jí)政府債務(wù)情況的一份調(diào)研報(bào)告顯示，截至2012 年6 月30 日，武漢政府債務(wù)余額為2037.05 億元,比2011 年年末的1964.47億元凈增加72.58 億元, 凈增長3.69%。
債務(wù)余額按債務(wù)類型分，直接債務(wù)1448.54 億元，擔(dān)保債務(wù)588.51 億元（2011 年末分別是1466.29 億元和498.18 億元），平均計(jì)算，占債務(wù)余額比例分別為72.84%和27.16%；按單位性質(zhì)分, 機(jī)關(guān)1.25 億元、事業(yè)489.05 億元、融資平臺(tái)債務(wù)1408.06 億元及其他單位138.69 億元。
上述數(shù)據(jù)顯示，地方投融資平臺(tái)債務(wù)占武漢市政府債務(wù)比例大約在68.85%——這意味著投融資平臺(tái)是武漢市地方債務(wù)的主要構(gòu)成。
武漢市一級(jí)的各類投融資平臺(tái)超過10家，其中最大的3家為武漢城投、武漢地產(chǎn)集團(tuán)和武漢地鐵集團(tuán)。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲得的數(shù)據(jù)是，截至2012年底，武漢城投負(fù)債合計(jì)1169億元；截至2011年底，武漢地產(chǎn)集團(tuán)負(fù)債407.8億元；武漢地鐵集團(tuán)負(fù)債合計(jì)314.2億元。
而從債務(wù)來源來看，武漢市2010 年-2012 年6 月，累計(jì)直接債務(wù)4371.85 億元，其中銀行貸款3763.65 億元占86%、發(fā)行債券271.48 億元占6%、轉(zhuǎn)貸債務(wù)93.32 億元占2%、專項(xiàng)借款42.39億元占1%、其他201.02 億元占5%。由此看出，武漢地方政府主要依靠的融資方式，還是銀行貸款，約占總債務(wù)的86%。
債臺(tái)高筑之下，武漢地方政府背負(fù)著巨大的償還壓力。前述報(bào)告披露，武漢市2012 年1-6月還本付息313.01 億元,其中：財(cái)政性資金償還296.60 億元,占94.76%，6 月30 日逾期債務(wù)40.6 億元，其中應(yīng)由財(cái)政資金償還38.03 億元, 占93.67%。不止于此，武漢政府正在面臨一個(gè)債務(wù)償還的高峰。從截至2012 年6 月30 日統(tǒng)計(jì)情況看，對(duì)已形成直接債務(wù)，未來各年應(yīng)償還情況：2013 年310.59 億元，占22.06%，2014 年311.76 億元，占22.14%，2015 年143.35 億元，占10.18%，2016-2020 年405.34 億元，占28.79% ，2021 -2025 年90.38 億元，占6.42%，2026 年以后24.13 億元，占1.71%。
2013 年和 2014 年兩年合計(jì)622.35 億元, 占到債務(wù)總額的44.20%——上述報(bào)告預(yù)測(cè)：“從靜態(tài)看，2013年和2014年將成為武漢市本級(jí)政府償債高峰期。”
城建高峰期
與武漢地方債務(wù)直接相關(guān)的，是武漢正處在一個(gè)大規(guī)模城市建設(shè)的高峰期。“武漢市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，歷史欠債太多。”談及武漢近年備受爭議的大規(guī)模城市建設(shè)，武漢市委書記阮成發(fā)在多個(gè)場合發(fā)出了這樣的感慨。
事實(shí)上，在相當(dāng)長一段時(shí)間，作為華中區(qū)域的重鎮(zhèn)，武漢的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者了解，一個(gè)重要原因是，在分稅制改革之前，武漢作為一個(gè)“重稅區(qū)域”，地方財(cái)政結(jié)余相當(dāng)有限，這在一定程度上影響了武漢城市建設(shè)的投入。
上世紀(jì)80年代，武漢市對(duì)中央財(cái)政的貢獻(xiàn)僅次于上海位居全國第二，為全國各計(jì)劃單列城市之首，但是地方財(cái)政積累卻是倒數(shù)第一。在地方財(cái)政留成比例上，各直轄市和計(jì)劃單列城市一般為30%－50%甚至更多，而武漢僅為16%－17%。“上世紀(jì)90年代初期，武漢一度想把對(duì)中央財(cái)政上繳的比例由83%下降到82.5%，為此，市里多位領(lǐng)導(dǎo)幾經(jīng)周折，但最后還是沒有獲批。”原武漢市經(jīng)委一人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者回憶，“歷史上，武漢地方財(cái)政并不是沒有收入，而是大量的收入上繳給中央財(cái)政了，導(dǎo)致自身結(jié)余有限，嚴(yán)重影響了城市建設(shè)。”
而武漢城市建設(shè)滯后的一個(gè)直接結(jié)果是，在相當(dāng)長一段時(shí)間，武漢城市面貌以“臟、亂、差”的形象聞名全國，民間戲言武漢為“中國最大的縣城”。城市建設(shè)的嚴(yán)重滯后，又反過來制約了武漢的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其對(duì)招商引資工作帶來了不利影響。2000年代初期，時(shí)任武漢市長的李憲生面對(duì)武漢的沉淪，在全國“兩會(huì)”上大聲疾呼：“武漢在哪里？”
在此背景下，如何在短時(shí)間內(nèi)加快武漢的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為武漢政府面臨的一道難題。另一個(gè)宏觀背景則是，2008年底國家四萬億經(jīng)濟(jì)刺激政策的出臺(tái)，為武漢“短期內(nèi)、大投入”的城市建設(shè)帶來契機(jī)。同樣在這一年，阮成發(fā)出任武漢市市長，開啟了武漢歷史的“阮成發(fā)時(shí)代”。
“應(yīng)該說武漢的大規(guī)模城市建設(shè)，是三個(gè)因素的綜合結(jié)果。第一，武漢自身城建發(fā)展的需求；第二，四萬億刺激政策帶來的宏觀環(huán)境；第三，對(duì)于地方執(zhí)政者，搞城建比較容易出政績。”一位武漢政界人士這樣對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者評(píng)述。
在現(xiàn)實(shí)層面，盡管分稅制改革后，武漢地方政府財(cái)力有所提高，但相對(duì)于大規(guī)模基建的投入，武漢地方財(cái)政依舊顯得杯水車薪。以2011年為例，當(dāng)年度武漢市全口徑財(cái)政收入1796 億元，除去上繳中央和省財(cái)政，武漢本級(jí)政府支出756 億元，其中用于支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出及民生、三農(nóng)投入和行政運(yùn)行成本等經(jīng)常性支出約在323億元，占市本級(jí)支出的42.7%。因此，能用于城建投資的財(cái)政資金實(shí)為有限。
與此對(duì)比，2011年，武漢僅城建項(xiàng)目總投資就高達(dá)725.82億元，武漢大道、二七長江大橋、二環(huán)線（漢口段、水東段等）、白沙洲大道、東沙湖連通等21大重點(diǎn)工程同時(shí)開工。現(xiàn)任武漢市委書記的阮成發(fā)曾透露，最多的時(shí)候，武漢一共有超過5000個(gè)建筑工地同時(shí)施工。阮成發(fā)也一度被網(wǎng)友戲言“滿城挖”書記。
財(cái)政資金與投資需求巨大的缺口之下，武漢政府只能通過大規(guī)模舉債，來完成城市建設(shè)的“跨越式發(fā)展”。
前述報(bào)告披露，從2011 年舉借情況看，直接債務(wù)277.93 億元中，項(xiàng)目借款198.03 億元,占71.25%,而項(xiàng)目借款中，公益性項(xiàng)目193.68 億元，占97.8%, 其中主要用于城市道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
償債途徑“去土地依賴化”
武漢的債務(wù)猶如一個(gè)雪球，正在越滾越大。前述報(bào)告透露，2008 年至2011 年，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額分別是747.60 億元、1328.09 億元、1572.55 億元、1435.28億元。這意味著，僅四年的時(shí)間，武漢政府債務(wù)余額接近翻番。
而與眾多內(nèi)地城市一樣，武漢的債務(wù)償還主要還是依靠土地出讓收入，截至2012 年6 月30 日，武漢政府直接債務(wù)余額1448.54 億元中，償債資金來源主要依靠財(cái)政資金，占97%以上，其中土地收入占44%以上。
大規(guī)模城市帶來的財(cái)政資金缺口，又在一定程度上助推了武漢土地市場的“瘋狂”。2012年，在國內(nèi)眾多城市土地出讓收入下滑的背景下，武漢“逆市”增長——武漢2012年全市土地出讓收益總額達(dá)949億元，同比增長61%，收益總額全國排名第二，僅次于上海，而增幅達(dá)全國第一。
但在另一面，2012年，武漢土地交易價(jià)格已經(jīng)出現(xiàn)“降溫”跡象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年武漢拍賣成交的240宗地塊中，有218宗地塊因只有一家購買人，最終只能以底價(jià)成交，占總成交量的比重高達(dá)90.83%。
“去年武漢土地出讓金收入較高，并不是因?yàn)橥恋爻山皇袌龌鸨且驗(yàn)槲錆h的土地供給量較大。”中國指數(shù)研究院華中分院研究總監(jiān)李國政對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者分析，隨著武漢二環(huán)線內(nèi)“城中村”改造項(xiàng)目趨近尾聲：“未來武漢能賣出價(jià)格的地塊將越來越少。”
2013年上半年武漢出讓地塊99宗，成交面積為551.19萬平方米，同比2012年上半年上漲9.32%；土地出讓金額為298.97億元，同比2012年上漲4.04%——漲幅明顯趨緩。
事實(shí)上，土地市場面臨的下行風(fēng)險(xiǎn)，從而可能導(dǎo)致地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)，也引起了武漢當(dāng)局的關(guān)注。據(jù)悉，武漢市政府已經(jīng)成立了專門的債務(wù)管理委員會(huì)，專職政府舉債和風(fēng)控。
武漢城投董事長雷德超在今年湖北“兩會(huì)”期間接受經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者采訪時(shí)表示：“包括城投公司在內(nèi)，我們每年的舉債計(jì)劃，必須經(jīng)過債務(wù)委員會(huì)確定。”
不止于此，在債務(wù)償還上，武漢政府還試圖降低對(duì)土地出讓收入的依賴。以武漢市最大的地方投融資平臺(tái)——武漢城投公司為例，除了土地出讓收入外，部分經(jīng)營性資產(chǎn)包括自來水、污水處理、燃?xì)狻⒎康禺a(chǎn)、會(huì)展展館等也打包其中。
據(jù)雷德超透露，2012年武漢城投自來水收入接近20億元，燃?xì)馐杖朐?0億到40億元之間；房地產(chǎn)去年收入回款7億元。此外，武漢城投旗下還擁有華中地區(qū)最大、全國第三的國際博覽中心，也將在2013年貢獻(xiàn)大幅收入。
另外，武漢城投旗下還擁有上市公司武漢控股（600168）。“我們可以把一部分市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目打包到上市公司運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化進(jìn)行股權(quán)融資，從而減少對(duì)于債權(quán)融資的依賴。”雷德超表示。
“我們要求2013年城投公司經(jīng)營現(xiàn)金流突破100億元。”雷德超表示，“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)肯定有，但是絕對(duì)可控。”
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